日前，廣東省委省政府印發《關于推動產業有序轉移促進區域協調發展的若干措施》（以下簡稱《若干措施》），共六大部分、二十一條，升級版產業轉移政策來了。廣東是我國改革開放前沿，第一經濟大省。廣東所經歷的產業升級，是大部分沿海省市都將要經歷的，此次新政與此前產業轉移政策有何不同，重點在哪里，有何新思路和突破？
一、產業轉移政策從1.0升級到2.0
2008年，廣東喊出“騰籠換鳥”。頒布《中共廣東省委廣東省人民政府關于推進產業轉移和勞動力轉移的決定》（粵發〔2008〕4號）政策，實施“雙轉移”戰略，建設了一批產業轉移園，建立起了對口幫扶機制，正好實施15年。
這15年，深圳是產業外溢最大的城市。深圳特區內外一體化跑出“深圳速度”，而粵東西北地區行動遲緩、基礎設施落后，加之產業園建設過多，產業集聚度低等原因，導致產業承接并不理想。深圳制造業大部分轉移到了內地乃至境外。我們在中西部調研時，頻頻遇到來自深圳的轉移企業，深圳名副其實地回饋全國各地。
2.0版政策瞄準誰？最近幾年，隨著東莞學深圳城市更新，深圳制造業外溢中，自然而然攜帶產業鏈企業，東莞成為深圳之后又一個制造業外溢大市，而廣州和佛山制造業外溢亦已是不可逆轉的趨勢。因此，2.0政策目標其實非常清楚了，就是要把大灣區四個萬億GDP城市制造業和產業鏈就近扎根在廣東。
產業承接不再局限于珠三角。與上一版“雙轉移”聚焦的是省內循環不同的是，此次《若干措施》對于產業轉移園承接省外和外資項目給予了特殊的支持。
與1.0的政策不同，這次統籌的四大目標中，“碳達峰碳中和目標”赫然在列。我國2030年前要實現碳達峰，雖然現在全球處于多事之秋，但這一政策目標并未變，還剩下不到7年。因此，可以說，廣東此次產業轉移政策是在我國碳達峰之前的一次總動員。
二、產業園區建設政策有突破
省級層面統籌協調。《若干措施》明確提出，粵東西北各市聚焦建設一個園區——主平臺，全省重點建設3-4個園區。政策提出整合過去建設的產業轉移園區，集中建設一個主平臺，給出了明確的數量限制，一改過去建設眾多園區的做法。同時動員省屬國有企業、珠三角市屬國有企業參與園區和標準廠房建設。
合作園區事權和財權有一定突破。一是事權，園區級別可上升到省級產業園，支持符合條件的產業轉移合作園區申報設立省級經濟特別合作區，給予傾斜支持，并根據發展需要下放有關省級經濟管理權限。二是財權，首次支持通過共建產業轉移合作園區園中園，實現共建雙方分稅制，支持幫扶城市平衡投入，促進幫扶的可持續性。此次明確的兩地分稅制，首次出現在產業轉移的公開政策中，但限定在主平臺中開發的園中園，范圍比較有限；同時僅分享合作園區市縣留成稅收收入，并沒有包括省級稅收留成。
文化旅游合作區首開紀錄。政策首次提出珠三角與粵東西北各市合作共建旅游景區、文化旅游合作區，期待廣東山河湖海林田草以及海島旅游區開發將走出新路子。
“飛地經濟”模式集大成，倡導雙向“飛地經濟”。以往“飛地經濟”主要是發達地區向經濟欠發達地區“飛”。近幾年全國各地出現了欠發達地區前往發達地區建設產業孵化器，就近利用發達地區的人才、技術和資本進行技術研發，在后方進行大規模制造和產業化，出現“反向飛地”模式。政策還支持粵東西北地區到珠三角地區建立“人才飛地”和“離岸人才中心”。此次政策明確鼓勵“雙向飛地”，并對發達地區支持“反向飛地”幫扶給予政策激勵。
省財政出手，支持力度加大。省財政專項資金支持主平臺建設，并獎補支持主平臺和產業轉移合作園區的融資；新設立省粵東西北產業轉移基金，聯合承接地各市合作設立市級產業轉移子基金；專項債券支持園區基礎設施建設；支持發行園區基礎設施REITS。
三、北部生態發展區開發提出新思路
《若干措施》兩度提出北部生態發展區開發。一是北部納入了全省產業集群化特色發展之中，“支持北部生態發展區堅持生態優先、面上保護、點狀開發，實現集聚發展、綠色發展，形成生態環境保護與經濟發展有機統一的可持續發展格局”。二是承接制造業，“支持北部生態發展區在滿足政策規劃、生態環境分區管控的基礎上，有序承接發展新材料、生物醫藥與健康、資源精深加工、安全應急與環保、清潔能源等優勢產業”。
實際上，北部適度開發符合區域經濟發展要求。雖然2021年公布的《廣東省國土空間規劃（公眾版）》，北部規劃以南嶺山地為核心構筑北部環形生態保障（如下圖），但此次政策提出點狀、聚集、綠色開發思路，要在生態保護的同時兼顧經濟發展。這是因為，粵北是珠三角聯系泛珠三角的關鍵通道，也是我國中部經濟大動脈和中西部出海的大通道；主動謀劃生態區適度開發，不僅有利于發展粵北經濟以及與珠三角形成產業鏈配套關系，更有利于加強粵北基礎設施建設，貫通經濟大省之間的聯系。
圖：廣東省國土空間保護格局——“一鏈兩屏多廊道”示意圖 來源廣東省國土空間規劃2020-2035年公眾版
四、四點建議
廣東時隔十五年再次推出產業轉移政策，可見粵東西北承接產業轉移既有較大的可作為空間，又有一定的迫切性。產業梯度轉移乃至跨大區域轉移是經濟發展的自然規律；在當前全球經濟增速較低，東南亞成為制造業熱門承接地的背景下，廣東出臺新政指引做好新一輪產業有序轉移、保障產業鏈安全顯得格外重要。《若干措施》明確了未來一段時間的政策重點，未來還需在以下四個方面發力：
一是補齊粵東西北承接產業轉移的招商引資政策。此次政策聚焦在如何建設承接產業轉移的產業園，對如何吸引或引導企業轉移到粵東西北的政策著力很少。未來要補齊政策短板，從政府和市場、珠三角和海外、企業和集群等角度推出針對性的省內產業有序轉移、吸引海外轉入、承接地承接有力的微觀政策。說得更直白一點，那就是針對粵東西北要推出有競爭力的產業承接招商引資政策，使之能與周邊省份乃至更遠省份和東南亞競爭。
二是及時出臺緊跟產業鏈變遷的、針對性的產業轉移專項政策。以新能源汽車產業為例，雖然孕育了10余年的新能源汽車產業直至2022年才顯露出大規模爆發的特征，但如何有針對性承接新能源汽車相關產業，仍然是空白；政策的時效性就顯得特別重要。又如，當前AI產業的迅速迭代，勢必引發眾多產業實現更迭，催生眾多新產業；如何圍繞新產業實現轉出地和承接地的產業合理布局，兩地雙贏，亦是政策作為的重點。
三是基礎設施先行仍然是暢順產業省內轉移的先行條件。近年大灣區建設提速，整個廣東基礎設施建設加快，有力帶動粵東西北基礎交通條件改善，但粵東西北與大灣區核心城市的聯系仍然存在較大的時空阻隔障礙，承接產業園之間聯系不緊密，與周邊省市聯系更加不暢，交通基礎設施仍然是瓶頸。因此，加大粵東西北地區及與大灣區聯系的基礎設施建設，是支撐產業有序轉移的重中之重。
四是要動態評估粵東西北的承接能力和珠三角主要城市的產業轉移潛力。不是每個市縣行政區都適合建設產業合作園區，要選擇條件好的地域建設。是否可以在條件好的市縣多建，條件不好的市縣可以不建，相互之間是否可以 “飛地”。珠三角城市正掀起新一輪工業上樓，深圳每年建設2000萬平方米工業樓宇，連續5年合計1億平方米，東莞和廣州亦有類似的行動。如此，珠三角產業外溢城市，還有多少產業可轉移到粵東西北？需要理性地動態評估。產業升級與轉移是個動態問題，制造業梯度轉移是自然規律，這就要求政策制定與實施過程中更要加強評估。
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