完善“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享機(jī)制方略

//深汕特別合作區(qū)管委會(huì)

引言

黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，“完善實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)制”“完善區(qū)域一體化發(fā)展機(jī)制，構(gòu)建跨行政區(qū)合作發(fā)展新機(jī)制，深化東中西部產(chǎn)業(yè)協(xié)作”。“飛地經(jīng)濟(jì)”是破解我國(guó)新時(shí)期區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的有效路徑之一。“飛地”園區(qū)設(shè)立初衷是為了解決區(qū)域發(fā)展不均衡問(wèn)題，利用“飛出地”的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和“飛入地”的資源優(yōu)勢(shì)，設(shè)計(jì)合理的利益共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)雙贏的結(jié)果。對(duì)“飛出地”而言，能夠解決當(dāng)?shù)赝恋刭Y源緊張、生產(chǎn)成本高昂、企業(yè)無(wú)序外遷的難題。對(duì)“飛入地”而言，能夠解決開(kāi)發(fā)資金、提高土地產(chǎn)出、開(kāi)拓當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，提升園區(qū)招商和運(yùn)營(yíng)能力。

在此背景下，一批“飛地”園區(qū)勃然而興，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2023年底，全國(guó)“飛地”園區(qū)數(shù)量約800個(gè)，其中長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)約占70%，是主要“飛出地”地區(qū)。“飛地”園區(qū)的建設(shè)無(wú)論是對(duì)脫貧攻堅(jiān)，還是對(duì)推動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展都發(fā)揮了重要作用。對(duì)“飛地”園區(qū)的調(diào)研顯示，無(wú)論是“飛出地”政府還是“飛入地”政府，對(duì)“飛地”合作都有強(qiáng)烈的需求，特別是對(duì)“飛入地”而言，其溢出效應(yīng)是巨大的，對(duì)于破解區(qū)域不平衡問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“先富帶動(dòng)后富”具有重要意義。然而，受限于行政區(qū)劃、在地統(tǒng)計(jì)法和法律規(guī)范條款等，原協(xié)議中承諾的利益共享內(nèi)容難以兌現(xiàn)，很大程度挫傷了“飛出地”的積極性，使“飛地”園區(qū)的發(fā)展面臨較多掣肘，需要妥當(dāng)加以解決，否則一旦進(jìn)入大規(guī)模運(yùn)營(yíng)期，絕大部分“飛地”園區(qū)發(fā)展將難以為繼。

01

文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前，關(guān)于“飛地經(jīng)濟(jì)”的研究，主要集中在區(qū)域合作理論以及“飛地”對(duì)城市的貢獻(xiàn)價(jià)值等方面。高幸和張明善（2021）提出，“飛地經(jīng)濟(jì)”的表現(xiàn)形式符合區(qū)域分工理論的特征，該理論主要包括比較優(yōu)勢(shì)理論和要素稟賦理論，“飛地”在運(yùn)行機(jī)制上通過(guò)內(nèi)外部因素相互依賴、影響、作用、融合，逐步完善“飛入”和“飛出”兩地經(jīng)濟(jì)要素的整合、共享、聯(lián)動(dòng)，可以很好地提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同度。李明和王衛(wèi)（2023）認(rèn)為，“飛地經(jīng)濟(jì)”通過(guò)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間重塑、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增量創(chuàng)新發(fā)展和存量轉(zhuǎn)型升級(jí)、破除區(qū)域要素流動(dòng)體制機(jī)制壁壘等具體路徑，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

利益共享機(jī)制是“飛地經(jīng)濟(jì)”合作的癥結(jié)點(diǎn)，涉及很多政策和法規(guī)領(lǐng)域的突破，目前相關(guān)研究文獻(xiàn)較少。多數(shù)學(xué)者提出稅收分成是“飛地”的重要來(lái)源，但如何突破政策、法規(guī)頂層設(shè)計(jì)以及相應(yīng)的利益共享機(jī)制路徑等的研究比較欠缺。姚子健（2023）認(rèn)為，“飛地經(jīng)濟(jì)”合作中的稅收利益分配是一種橫向的稅收利益分配，發(fā)生于各地區(qū)政府之間。合作雙方政府的上級(jí)政府應(yīng)主要發(fā)揮鼓勵(lì)、指導(dǎo)與幫助發(fā)展的激勵(lì)作用，而不可給予直接利益。特別是在當(dāng)前國(guó)家尚未對(duì)統(tǒng)一的稅收利益分配制度做出具體規(guī)定的背景下，由合作雙方明確稅收利益分配方案顯得更加重要。胡小渝（2024）認(rèn)為，“飛地”利益分配方面，雙方應(yīng)以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)為目的，“創(chuàng)新飛地”“總部飛地”可采取地方留成部分稅收全額返還“飛出地”的方式，“消薄飛地”“生態(tài)補(bǔ)償飛地”模式可采取“收益保底+稅收分成”方式進(jìn)行利益分享。劉志彪和查婷俊（2017）認(rèn)為，“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的困難主要集中在稅收分成，造成中央政府或省級(jí)政府層面對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”的政策激勵(lì)不足。在“飛地經(jīng)濟(jì)”利益法治建設(shè)方面，蘇海雨（2022）對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”協(xié)議的法律屬性及其規(guī)范進(jìn)行了深入剖析，認(rèn)為“飛地經(jīng)濟(jì)”協(xié)議涉及行政管轄權(quán)讓渡等政府職權(quán)問(wèn)題，其性質(zhì)為具有行政性的公法協(xié)議。“飛地經(jīng)濟(jì)”協(xié)議需要從合法性、程序性、救濟(jì)性等方面展開(kāi)。全面代管的一體化“飛地經(jīng)濟(jì)”模式的批準(zhǔn)權(quán)應(yīng)當(dāng)交由中央統(tǒng)一行使。劉志彪和查婷俊（2017）認(rèn)為，“飛地”需要法律的約定，對(duì)于條件允許的地區(qū)，需要采取制定相關(guān)法律法規(guī)的方式，保證政策長(zhǎng)期有效施行。從全國(guó)實(shí)踐案例來(lái)看，深圳與汕尾“飛地”合作區(qū)的《廣東省深汕特別合作區(qū)條例》，以立法的形式解決了這一難題，值得其他地區(qū)推廣。

綜上，目前“飛地經(jīng)濟(jì)”的研究以區(qū)域合作理論、比較優(yōu)勢(shì)理論為主，闡述了“飛地經(jīng)濟(jì)”的存續(xù)價(jià)值和合作基礎(chǔ)。對(duì)于“飛地”利益分配方面的研究，多從理論層面提出“飛地”需要關(guān)注稅收分成，但是在路徑方面的研究有欠。有關(guān)稅收利益分配制度，現(xiàn)有法律往往集中于縱向政府間，如央地之間的稅收利益分配。有關(guān)橫向政府間的稅收利益分配，我國(guó)規(guī)定了跨省經(jīng)營(yíng)企業(yè)（總分公司間）的企業(yè)所得稅利益分配制度，而無(wú)專門的法律對(duì)政府經(jīng)濟(jì)合作中的各地區(qū)政府間的稅收利益分配制度做出規(guī)定。學(xué)界對(duì)“飛地”利益分成，如具體產(chǎn)值、稅收“分哪些”“怎么分”，以及需要突破的政策法規(guī)，沒(méi)有明確的理論研究和實(shí)踐案例。

我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)“飛地經(jīng)濟(jì)”可持續(xù)發(fā)展，需要重點(diǎn)關(guān)注兩大方面：第一，關(guān)注中央層面的頂層設(shè)計(jì)，以打破跨區(qū)域的行政壁壘問(wèn)題。政府間跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政關(guān)系是政府治理的重要內(nèi)容，也是我國(guó)區(qū)域合作需要突破的方向。即便規(guī)定了稅收利益分配方案的“飛地經(jīng)濟(jì)”政策文本，其分配方案也往往有失合理性，不能實(shí)現(xiàn)在各地區(qū)政府間有效分配稅收利益的目的。實(shí)踐證明，“飛地經(jīng)濟(jì)”中的合作，絕不是簡(jiǎn)單的市場(chǎng)行為，而是需要法律的保障，而且需要中央層面的總體考量。涉及此問(wèn)題的文獻(xiàn)較少。“飛地經(jīng)濟(jì)”本身就是我國(guó)跨區(qū)域合作的“試驗(yàn)田”，如果不打破行政壁壘和統(tǒng)計(jì)障礙，不能從國(guó)家層面跨部門協(xié)調(diào)統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)等部門，就很難形成利益共享機(jī)制。

第二，關(guān)注“飛出地”的積極性與激勵(lì)問(wèn)題。“飛地經(jīng)濟(jì)”成功的關(guān)鍵，在于“飛出地”，讓“飛出地”愿意飛，并且享受到“飛出去”的利益。需要考慮“飛入地”擁有的資源類型、數(shù)量和成本，如特許經(jīng)營(yíng)資源、城市戰(zhàn)略資源，都是利益共享的“利益點(diǎn)”。此外，中央對(duì)“飛出地”的政治考核，也是激勵(lì)的重要手段。與此同時(shí)，“飛地”還需要?jiǎng)?chuàng)新商業(yè)模式，考慮“開(kāi)源節(jié)流”，“飛出地”“飛入地”不能僅僅圍繞園區(qū)的傳統(tǒng)物業(yè)開(kāi)發(fā)、園區(qū)物業(yè)出租出售，要更多考慮增值服務(wù)和園區(qū)運(yùn)營(yíng)以及精確選址、建立完善合理的利益共享機(jī)制等。

02

利益共享機(jī)制是“飛地經(jīng)濟(jì)”可持續(xù)發(fā)展的核心問(wèn)題

設(shè)立“飛地”園區(qū)的初衷有三：一是政治擔(dān)當(dāng)，主要是為了完成脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)，部分城市在對(duì)口幫扶地區(qū)建設(shè)“飛地”園區(qū)，主要是依托當(dāng)?shù)刭Y源，開(kāi)展農(nóng)副產(chǎn)品加工，規(guī)模相對(duì)較小，經(jīng)濟(jì)效益較低；二是部分“飛地”園區(qū)在工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)了部分住宅和商業(yè)，通過(guò)物業(yè)開(kāi)發(fā)回籠一部分資金；三是通過(guò)利益共享，共享經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。“飛出地”希望突破自身土地稀缺的瓶頸，在行政區(qū)外拓展產(chǎn)業(yè)空間，導(dǎo)入企業(yè)資源，最終獲取一部分“飛入地”的產(chǎn)值、稅收、進(jìn)出口和固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)自身利益增值。

“飛地”園區(qū)雖然一般都有兩地政府背書，但執(zhí)行的主體仍然是企業(yè)，如何盈利并達(dá)到收益預(yù)期是不可回避的問(wèn)題。“飛地”園區(qū)以工業(yè)園區(qū)為主，普遍投資大、回收期長(zhǎng)，缺乏利益共享機(jī)制的“飛地”園區(qū)往往很難盈利，特別是在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)不景氣的趨勢(shì)下，廠房出售和出租收益率大大降低，園區(qū)盈利能力進(jìn)一步減弱。以深圳目前的某“飛地”園區(qū)為例，園區(qū)啟動(dòng)區(qū)面積1500畝，工業(yè)廠房建筑面積68.25萬(wàn)平方米。按照工業(yè)用地40萬(wàn)元/畝，建安成本3700元/平方米，廠房50%出售，售價(jià)3800元/平方米，廠房50%出租，租金20元/平方米/月計(jì)算，項(xiàng)目總投資50.26億元，營(yíng)業(yè)收入合計(jì)65.3億元，營(yíng)業(yè)支出合計(jì)29.93億元，項(xiàng)目靜態(tài)收益（營(yíng)業(yè)收入-總投資-營(yíng)業(yè)支出）14.89億元，項(xiàng)目整體內(nèi)部收益率（動(dòng)態(tài)）小于零。從全國(guó)800多個(gè)“飛地”園區(qū)來(lái)看，絕大部分都是政府在兜底，盈利能力強(qiáng)的不多，導(dǎo)致很多開(kāi)發(fā)主體不愿意擴(kuò)大投資，社會(huì)投資積極性不高，“飛地經(jīng)濟(jì)”逐步淪為政治工程和幫扶工程，并未實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的初衷。

利益共享是“飛地”園區(qū)共同做大產(chǎn)業(yè)“蛋糕”的內(nèi)在動(dòng)力，也是“飛地”園區(qū)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的重要保障。“飛出地”通過(guò)輸出技術(shù)、資金、品牌和服務(wù)，導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源，共同做大“稅收”規(guī)模，從中按照一定比例共享。但是由于缺乏中央明確的跨區(qū)域財(cái)稅分成機(jī)制，除一部分“飛地”園區(qū)出臺(tái)了省級(jí)管理?xiàng)l例約定外，絕大部分的“飛地”園區(qū)實(shí)際操作過(guò)程中往往很難落地。目前“飛地”園區(qū)普遍運(yùn)行不佳，究其原因是其運(yùn)行主要系地方行為、市場(chǎng)行為，特別是涉及GDP和稅收分成時(shí)，協(xié)議往往難以落地，“飛出地”失去積極性，“飛地”園區(qū)就有可能最終夭折。因此，能否破除當(dāng)前政策障礙，實(shí)現(xiàn)兩地利益共享，對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

03

完善“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享機(jī)制需要重點(diǎn)突破的幾個(gè)方面

1. 需要突破國(guó)家統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)的在地統(tǒng)計(jì)管理辦法與稅收征管規(guī)定

“飛地”園區(qū)為跨行政區(qū)域設(shè)立的產(chǎn)業(yè)載體，盡管“飛出地”和“飛入地”對(duì)利益共享普遍持支持態(tài)度，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程，一般遵循《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目管理辦法》的在地統(tǒng)計(jì)原則，二者強(qiáng)調(diào)企業(yè)不論其行政區(qū)域，還是注冊(cè)地址，都需要按照行政區(qū)統(tǒng)計(jì)，由當(dāng)?shù)厮诘慕y(tǒng)計(jì)部門進(jìn)行登記和管理。“飛地”的主要經(jīng)濟(jì)行為都是發(fā)生在“飛入地”，因此，很難突破跨行政區(qū)的財(cái)稅分成政策，只能將經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出納入“飛入地”，而不能納入“飛出地”。

雖然國(guó)家和部分省市提出了“飛地經(jīng)濟(jì)”指標(biāo)共享模式，但是僅停留在探索層面，缺乏細(xì)則。如2017年國(guó)家發(fā)改委等八部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“在政府內(nèi)部考核時(shí)，對(duì)于地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資額、進(jìn)出口額、外商投資額等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，......進(jìn)行協(xié)商劃分”。但該文件為指導(dǎo)性文件，僅提出利益共享的方向，未明確分成機(jī)制，且強(qiáng)調(diào)僅為政府內(nèi)部考核使用。因此，在最終的核算環(huán)節(jié)，“飛地經(jīng)濟(jì)”統(tǒng)計(jì)仍然是單方面統(tǒng)計(jì)。

在稅收統(tǒng)計(jì)與征管方面，2015年，財(cái)政部和稅務(wù)總局出臺(tái)了《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接企業(yè)稅收收入分享辦法》，這是目前國(guó)家部委唯一正式出臺(tái)的關(guān)于跨省稅收分成的文件，支持京津冀地區(qū)對(duì)三個(gè)稅種：增值稅、企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅，按照規(guī)定進(jìn)行跨省分成。該文件對(duì)“飛地”園區(qū)利益共享具有較大突破，但有其局限性。一是門檻較高，僅限于由遷出地區(qū)政府主導(dǎo)、符合遷入地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局條件且遷出前三年內(nèi)年均繳納“三稅”大于或等于2000萬(wàn)元的企業(yè)。二是企業(yè)名單由遷入地區(qū)、遷出地區(qū)省級(jí)政府分別統(tǒng)計(jì)、共同確認(rèn)。三是文件僅針對(duì)京津冀地區(qū)，沒(méi)有明確其他地區(qū)是否適用政策。

2. 需要突破跨區(qū)域征管方式

無(wú)論是國(guó)家發(fā)改委的“飛地經(jīng)濟(jì)”指導(dǎo)文件，還是財(cái)政部的稅收共享辦法，都是以宏觀指導(dǎo)為主，缺乏實(shí)施細(xì)則和監(jiān)管考核辦法，已出臺(tái)的“飛地經(jīng)濟(jì)”文件不能成為地方政府執(zhí)行稅收分成的法律依據(jù)。

此外，企業(yè)認(rèn)定缺乏明確的操作流程，使得地方執(zhí)行時(shí)難以確定具體步驟和程序，導(dǎo)致執(zhí)行效率低下，增加執(zhí)行成本。企業(yè)遷出也缺乏明確的監(jiān)管規(guī)則，導(dǎo)致監(jiān)管難度增加，地方政府難以有效地監(jiān)督企業(yè)轉(zhuǎn)移的執(zhí)行情況，難以確保政策的有效性和公正性。

3. “飛地經(jīng)濟(jì)”協(xié)議簽訂流程，需要進(jìn)一步規(guī)范

地方各級(jí)政府簽訂的“飛地經(jīng)濟(jì)”協(xié)議必須遵守現(xiàn)行的法律體系，特別是關(guān)于跨省稅收的統(tǒng)計(jì)與分成。“飛地經(jīng)濟(jì)”協(xié)議可以分為兩大類：一種需要中央批準(zhǔn)，另一種不需要中央批準(zhǔn)。

在實(shí)際操作過(guò)程中，如果“飛地經(jīng)濟(jì)”協(xié)議僅僅涉及產(chǎn)業(yè)合作和經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理，地方政府可以依據(jù)法規(guī)執(zhí)行。這個(gè)流程分為三大步驟：其一，兩地需要簽訂政府關(guān)于“飛地”開(kāi)發(fā)的協(xié)議，作為后續(xù)利益分享的效力文件，如深圳與贛州、南寧、汕頭市政府均簽訂了“飛地”合作協(xié)議，明確了園區(qū)的管理機(jī)構(gòu)的派出、雙方的經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理權(quán)限、產(chǎn)值和稅收的統(tǒng)計(jì)管理等。同時(shí)，建立 “一會(huì)、一辦、兩委”機(jī)制，即園區(qū)聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)席會(huì)辦公室、園區(qū)規(guī)劃建設(shè)聯(lián)審委員會(huì)、園區(qū)招商項(xiàng)目聯(lián)審委員會(huì)，構(gòu)成園區(qū)開(kāi)發(fā)的利益保障。其二，協(xié)議需要向所在的省、市有關(guān)行政機(jī)關(guān)和社會(huì)大眾公開(kāi)征求意見(jiàn)。征求內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括“飛地”合作背景、合作范圍、合作產(chǎn)業(yè)、合作模式、合作主體、利益分配機(jī)制和合作政策。對(duì)協(xié)議的修改與解釋、爭(zhēng)議解決方式、爭(zhēng)端解決程序需要予以明確。其三，協(xié)議需要上級(jí)政府部門的批準(zhǔn)與備案，保證權(quán)威性。如協(xié)議涉及中央?yún)f(xié)調(diào)事項(xiàng)，需要中央各部委給予正面回復(fù)。涉及重大民生、安全等領(lǐng)域和權(quán)限，必須得到中央的批準(zhǔn)。

04

“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享機(jī)制相關(guān)探索與經(jīng)驗(yàn)借鑒

在“飛地”立法方面，不少地方進(jìn)行了探索，其立法依據(jù)為《中華人民共和國(guó)立法法》中有關(guān)授予地方事務(wù)立法權(quán)的規(guī)定。例如，2012年，廣東省人民政府頒布《廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管理服務(wù)規(guī)定》，對(duì)順德、清遠(yuǎn)（英德）建立的“飛地”園區(qū)予以法律地位。《上海市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》和《江蘇省行政程序規(guī)定》針對(duì)區(qū)域合作也給出了指導(dǎo)意見(jiàn)，跨省、跨市合作可以采取簽訂合作協(xié)議的方式，鼓勵(lì)區(qū)域聯(lián)系與產(chǎn)業(yè)合作，建立地方政府的行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度和日常工作執(zhí)行制度。

在“飛地”園區(qū)利益共享方面，目前，全國(guó)“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享機(jī)制比較成熟的是深圳與汕尾共建的深汕特別合作區(qū)。《廣東省深汕特別合作區(qū)條例》的出臺(tái)，對(duì)兩市合作利益共享內(nèi)容進(jìn)行了明確，并且由深圳作為“飛出地”來(lái)主導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)的地方性法規(guī)，明確了合作區(qū)、深圳、汕尾的GDP分成比例（50%、25%和25%），運(yùn)行一段時(shí)間后調(diào)整為全部歸深圳所有，以立法形式為“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享機(jī)制提供了法律保障。

此外，其他地方也紛紛出臺(tái)地方性法規(guī)，以探索性做法為主，且大多為“一事一議”。例如，《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》關(guān)于稅收分成的表述主要集中在探索跨區(qū)域財(cái)稅分享機(jī)制上。對(duì)新設(shè)企業(yè)形成的稅收增量屬地方收入部分實(shí)行跨地區(qū)分享，分享比例將根據(jù)因素變化在確定期限內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。四川與重慶共建“川渝高竹新區(qū)”，兩地按照“鎖定存量、分享增量”的原則，對(duì)高竹新區(qū)批復(fù)前設(shè)立的企業(yè)繳納的地方稅收，按屬地關(guān)系分別由廣安市和渝北區(qū)征繳。對(duì)高竹新區(qū)批復(fù)后新落地的企業(yè)繳納的地方稅收收入，廣安市和渝北區(qū)按照50%﹕50%的比例共享。深圳市南山區(qū)與河源市政府簽訂框架協(xié)議，深匯通公司與連平縣政府簽訂協(xié)議，通過(guò)委托加工的形式，河源市和南山區(qū)建立產(chǎn)值稅收分成機(jī)制，產(chǎn)值分成7:3，稅收分成3:7，最終以“南山總部+河源基地”“南山研發(fā)+河源生產(chǎn)”形式，實(shí)現(xiàn)深河兩地合作共贏。2022年，深匯通產(chǎn)業(yè)園產(chǎn)值約23億元，其中留在河源約10億元，回歸南山區(qū)約13億元，為南山區(qū)帶來(lái)稅收4000多萬(wàn)元。

05

完善“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享機(jī)制的政策建議

“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享機(jī)制目的在于確保其可持續(xù)發(fā)展，可以從四個(gè)方面加以探索和完善：一是謀劃控制投資的規(guī)模，減少利益共享資金壓力；二是構(gòu)建多元化的收益來(lái)源，增加利益共享“蛋糕”；三是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，為“飛地經(jīng)濟(jì)”提供政策指導(dǎo)；四是優(yōu)化“飛出地”考核方式，設(shè)立利益共享激勵(lì)指標(biāo)。

（一）控制開(kāi)發(fā)規(guī)模，在選址上把好第一道關(guān)，減少利益共享資金壓力

“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享需要制定清晰的園區(qū)經(jīng)濟(jì)賬，必須建立在“減少投資、增加收益”的前提下，有了利益“蛋糕”，才能有利益共享的基礎(chǔ)。“飛出地”和“飛入地”主體要尊重產(chǎn)業(yè)規(guī)律，遴選目標(biāo)明確、利益趨同、互補(bǔ)共贏的合作方，合理的選址是園區(qū)成功的先決條件。一方面，“飛地”園區(qū)需要深入開(kāi)展前期市場(chǎng)調(diào)研，選擇有利于招商和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的地區(qū)。深圳—哈爾濱“飛地”園區(qū)很大程度上得益于哈爾濱的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和市場(chǎng)需求，能夠有效承接“飛出地”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。而國(guó)內(nèi)許多園區(qū)發(fā)展緩慢，多數(shù)屬于扶貧援建，政府“拉郎配”，兩地在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、營(yíng)商環(huán)境等方面存在較大差異，大多以行政手段推動(dòng)資源導(dǎo)入，難以持續(xù)。另一方面，合作雙方應(yīng)遵循優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏原則，形成明確的合作目標(biāo)和利益需求點(diǎn)。

“飛地”園區(qū)選址，需要綜合考慮地理位置、可拓展空間、交通物流、生活配套、能源供應(yīng)等多種因素。應(yīng)優(yōu)先選擇靠近主城區(qū)的片區(qū)（原則上距離不超過(guò)20公里）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完善的片區(qū)，以及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、高新區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)等享受特殊政策區(qū)域。確保“飛出地”對(duì)“飛地”產(chǎn)業(yè)園區(qū)的選址權(quán)和規(guī)劃?rùn)?quán)，合理規(guī)劃片區(qū)用地類型，按照產(chǎn)城融合理念，平衡居住、商業(yè)用地，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流較快回流。

“飛地”園區(qū)需要統(tǒng)一規(guī)劃及分步實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)“小組團(tuán)”開(kāi)發(fā)，按照產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展需求進(jìn)行空間總體布局，確定組團(tuán)的四至范圍。可分為組團(tuán)、單元和地塊三個(gè)層次進(jìn)行布局，首先實(shí)現(xiàn)園區(qū)的平衡，再實(shí)現(xiàn)組團(tuán)，乃至片區(qū)的全面平衡，逐步形成投入產(chǎn)出平衡的可持續(xù)發(fā)展模式，以提升土地節(jié)約集約利用水平，實(shí)現(xiàn)“開(kāi)發(fā)一片、成熟一片、收益一片”的良性循環(huán)。在園區(qū)無(wú)法實(shí)現(xiàn)平衡的情況下，及時(shí)調(diào)整開(kāi)發(fā)策略和時(shí)序，與當(dāng)?shù)卣M(jìn)一步協(xié)商彌補(bǔ)虧損的具體方案，向園區(qū)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司補(bǔ)充現(xiàn)金流、資源或者政策，確保公司可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

（二）創(chuàng)新盈利模式和商業(yè)模式，做大利益共享“蛋糕”

盈利模式和商業(yè)模式，是完善“飛地經(jīng)濟(jì)”利益平衡機(jī)制的兩個(gè)核心問(wèn)題。“飛地經(jīng)濟(jì)”本身很難盈利，需要多從園區(qū)之外做文章，注重“小平衡”，更要“大平衡”。以推動(dòng)“飛地”產(chǎn)業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展為總體目標(biāo)，統(tǒng)籌園區(qū)內(nèi)和園區(qū)外兩個(gè)市場(chǎng)的可經(jīng)營(yíng)性資源，分階段做到項(xiàng)目平衡、財(cái)務(wù)平衡和經(jīng)濟(jì)平衡，挖潛“開(kāi)發(fā)建設(shè)+特許經(jīng)營(yíng)+城市運(yùn)維+增量共享”四種合作路徑，構(gòu)建集“土地經(jīng)濟(jì)、設(shè)施經(jīng)濟(jì)、房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、商務(wù)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”六大業(yè)務(wù)為一體的多元化園區(qū)盈利模式，推動(dòng)“飛地”產(chǎn)業(yè)園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

1. 增加利益共享收入來(lái)源

園區(qū)建設(shè)，既需要算政治賬、社會(huì)賬，也需要核算園區(qū)的“大賬”（園區(qū)外平衡）和“小賬”（園區(qū)內(nèi)平衡），需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌兼顧。充分挖潛“飛地”園區(qū)合作資源，在傳統(tǒng)土地開(kāi)發(fā)、物業(yè)開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上，尋求城市基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)、水電燃?xì)獾饶茉丛O(shè)施特許經(jīng)營(yíng)、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資、數(shù)字城市智慧城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)等，長(zhǎng)期為園區(qū)和城市提供投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)，最大限度滿足項(xiàng)目投資收益需求。要實(shí)現(xiàn)“飛地經(jīng)濟(jì)”的可持續(xù)發(fā)展，需要消除傳統(tǒng)房地產(chǎn)依賴路徑，多渠道挖潛收益來(lái)源。一是片區(qū)開(kāi)發(fā)（土地經(jīng)濟(jì)）：由平臺(tái)公司進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，并將熟地出讓或出租給產(chǎn)業(yè)投資人，通過(guò)獲取ABO模式服務(wù)費(fèi)、管委會(huì)支付土地開(kāi)發(fā)成本收回土地開(kāi)發(fā)投資。二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)維（設(shè)施經(jīng)濟(jì)）：片區(qū)開(kāi)發(fā)商可引入專業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資商，投資和運(yùn)營(yíng)園區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)各類基礎(chǔ)設(shè)施的接入費(fèi)和能源使用費(fèi)來(lái)回收基礎(chǔ)設(shè)施的投資。如可引入專業(yè)污水處理公司進(jìn)行投資和運(yùn)營(yíng)，由園區(qū)企業(yè)付費(fèi)，政府適當(dāng)給予補(bǔ)貼；運(yùn)營(yíng)加油站、充電站等能源設(shè)施。三是土地二級(jí)開(kāi)發(fā)（房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)）：片區(qū)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行房產(chǎn)投資，將工業(yè)廠房及倉(cāng)庫(kù)、集體宿舍、商業(yè)辦公、公寓、住宅等物業(yè)租售給企業(yè)與個(gè)人，實(shí)現(xiàn)物業(yè)開(kāi)發(fā)收益。房產(chǎn)開(kāi)發(fā)要根據(jù)片區(qū)發(fā)展階段和不同企業(yè)、各類人群的物業(yè)需求，適時(shí)推出不同的物業(yè)組合，使土地和物業(yè)的增值內(nèi)部化。四是園區(qū)服務(wù)（服務(wù)經(jīng)濟(jì)）：片區(qū)開(kāi)發(fā)商為園區(qū)企業(yè)提供有償?shù)幕A(chǔ)服務(wù)來(lái)獲取收益，包括物業(yè)服務(wù)、維修服務(wù)、辦公采購(gòu)服務(wù)、裝修服務(wù)、停車服務(wù)等。片區(qū)開(kāi)發(fā)商通過(guò)為片區(qū)企業(yè)和員工提供全方位的商業(yè)配套，建設(shè)生產(chǎn)生活配套服務(wù)設(shè)施，提供餐飲、購(gòu)物、商務(wù)、娛樂(lè)、旅行等商業(yè)服務(wù)獲取收益，開(kāi)發(fā)商還能通過(guò)提供政策咨詢、管理咨詢、物流服務(wù)、人力資源和知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)獲取收益。五是城市特許經(jīng)營(yíng)權(quán)：積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣畬@區(qū)乃至全市的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予平臺(tái)公司或“飛出地”政府轄區(qū)的國(guó)企，平臺(tái)公司可通過(guò)自營(yíng)或合作的方式經(jīng)營(yíng)，從而獲取相關(guān)收入。六是智慧城市（城市運(yùn)營(yíng)管理）：依托智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)國(guó)企，承接當(dāng)?shù)卣當(dāng)?shù)字政府、數(shù)字園區(qū)、數(shù)字教育、數(shù)字醫(yī)療等數(shù)字城市建設(shè)項(xiàng)目，提供規(guī)劃咨詢、實(shí)施和設(shè)備供應(yīng)等服務(wù)，并為后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)提供服務(wù)。七是自然資源開(kāi)發(fā)：按照“飛出地”城市企業(yè)對(duì)原材料、自然資源的需求及開(kāi)發(fā)利用能力，針對(duì)性地獲得當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源開(kāi)發(fā)權(quán)，彌補(bǔ)園區(qū)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)資金的不足。八是金融創(chuàng)新收益：國(guó)企可通過(guò)多種方式對(duì)園區(qū)企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，培育其上市，此外園區(qū)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司也可以培育上市。同時(shí)，支持園區(qū)發(fā)行綠色債券、ABS和REITS，從而提前回籠資金。

2. 創(chuàng)新利益共享商業(yè)模式

可行的商業(yè)模式是“飛地”園區(qū)成功的重要條件，關(guān)鍵在于既要把“蛋糕”做大，又要把“蛋糕”分好，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、多方持續(xù)共贏（圖1）。

//圖1  “飛地”經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式示意圖

在做大“蛋糕”方面，政府要算大賬、算總賬，既要考慮直接收益，也要考慮間接收益。“飛出地”政府通過(guò)對(duì)“飛地”園區(qū)投入資金、產(chǎn)業(yè)、政策、技術(shù)、信息、人才等支持措施，分享稅收、GDP等直接收益，還可以獲得產(chǎn)業(yè)有序外溢、留住總部和關(guān)鍵環(huán)節(jié)、穩(wěn)固產(chǎn)業(yè)集群、引領(lǐng)和適應(yīng)全國(guó)產(chǎn)業(yè)分工、優(yōu)先占有“飛入地”稀缺性資源等間接收益，條件成熟時(shí)還可享受“反向飛地”帶來(lái)的收益（“飛入地”在“飛出地”設(shè)置展示窗口、孵化器、總部落戶等）。若率先在全國(guó)形成可復(fù)制、可推廣的“飛地”園區(qū)模式，將極大促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和助力構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，獲得政治收益。“飛入地”政府通過(guò)提供土地資源、基建配套、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)，以及相應(yīng)的資金和政策配套等，分享稅收、GDP、固定資產(chǎn)投資、就業(yè)等增加帶來(lái)的直接收益，還可以享受產(chǎn)業(yè)升級(jí)和集聚、營(yíng)商環(huán)境改善、消費(fèi)水平提升等“飛地”園區(qū)帶來(lái)的輻射帶動(dòng)效應(yīng)，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

（三）統(tǒng)籌開(kāi)展“飛地”園區(qū)試點(diǎn)，逐步推進(jìn)跨區(qū)域利益共享機(jī)制改革

1. 統(tǒng)籌推進(jìn)“飛地”園區(qū)利益共享試點(diǎn)

建議由國(guó)家發(fā)改委牽頭，聯(lián)合財(cái)政部、稅務(wù)總局、統(tǒng)計(jì)局等部門開(kāi)展研究，以國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)促進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享機(jī)制的政策文件。推動(dòng)國(guó)家實(shí)施“飛地”園區(qū)備案和分類管理，國(guó)家發(fā)改委區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展司每年通過(guò)申報(bào)和認(rèn)定一批“飛地”園區(qū)結(jié)對(duì)名單（國(guó)家級(jí)）。經(jīng)備案的跨省、跨市“飛地”園區(qū)可以實(shí)現(xiàn)GDP、稅收分成，實(shí)現(xiàn)干部的跨省、跨市任職（僅限“飛地”園區(qū)管委會(huì)）。督促各省、市出臺(tái)支持“飛地經(jīng)濟(jì)”利益共享的實(shí)施細(xì)則，明確“飛地”操作流程、分成比例等關(guān)鍵要素，細(xì)則應(yīng)包括具體的執(zhí)行步驟、確認(rèn)機(jī)制、監(jiān)管措施等內(nèi)容，推動(dòng)“飛地”園區(qū)利益分成政策落地。

2. 加大對(duì)口幫扶地區(qū)利益共享政策支持

給予國(guó)家級(jí)對(duì)口合作地區(qū)“飛地”園區(qū)一定政策傾斜。針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的“飛地”園區(qū)，如《革命老區(qū)重點(diǎn)城市對(duì)口合作工作方案》①中20個(gè)對(duì)口合作地區(qū)的“飛地”園區(qū)，給予政策支持。如實(shí)行用地計(jì)劃指標(biāo)重點(diǎn)保障，優(yōu)先安排省/自治區(qū)級(jí)預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)。鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)“飛地”園區(qū)支持力度，支持符合條件的“飛地”園區(qū)重點(diǎn)企業(yè)上市融資。支持省/自治區(qū)稅收分成部分全部留存“飛地”園區(qū)。

3. 加強(qiáng)“飛地”園區(qū)評(píng)估督促

國(guó)家發(fā)改委加強(qiáng)對(duì)備案“飛地”園區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門組織開(kāi)展工作成效評(píng)估。督促各省市開(kāi)展“飛地”園區(qū)的利益共享政策宣講和業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，建立年度評(píng)估和督促落實(shí)機(jī)制，確保將政策落到實(shí)處。

（四）出臺(tái)利益共享激勵(lì)政策，調(diào)動(dòng)“飛出地”積極性

1. 完善“飛出地”城市考核指標(biāo)體系

建議國(guó)家在“飛出地”城市考核中加入城市輻射帶動(dòng)力的考核指標(biāo)，將帶動(dòng)提升“飛地”產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的數(shù)量、質(zhì)量作為考核依據(jù)。如對(duì)深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的考核，可將深圳開(kāi)展“飛地經(jīng)濟(jì)”、輻射帶動(dòng)“飛入地”城市發(fā)展納入考核指標(biāo)。探索完善“飛出地”GDP的統(tǒng)計(jì)和考核機(jī)制，除考核“飛出地”自身GDP外，還將考核帶動(dòng)“飛地”園區(qū)的GDP增量匯總值，從而調(diào)動(dòng)“飛出地”城市的積極性。

2. 共享“飛地經(jīng)濟(jì)”指標(biāo)及用地指標(biāo)

允許“飛地”園區(qū)產(chǎn)生的固定資產(chǎn)投資額、進(jìn)出口額、綠電指標(biāo)等增量部分，經(jīng)兩地政府協(xié)商，采取利益共享方式，部分計(jì)入“飛出地”所在城市。允許“飛出地”城市將“飛地”園區(qū)的工業(yè)用地納入城市用地統(tǒng)計(jì)，從而可以適當(dāng)降低“飛出地”工業(yè)用地比重，重點(diǎn)用于發(fā)展總部及商務(wù)服務(wù)業(yè)。

3. 給予“飛出地”城市政策支持

為調(diào)動(dòng)“飛出地”城市建設(shè)“飛地”園區(qū)的積極性，爭(zhēng)取給予“飛出地”額外政策支持。如在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中，充分考慮“飛出地”城市的輻射帶動(dòng)作用，將省建設(shè)用地指標(biāo)向“飛出地”城市傾斜，省級(jí)重大項(xiàng)目?jī)?yōu)先在“飛出地”城市布局。省級(jí)工業(yè)園區(qū)專項(xiàng)資金、政府引導(dǎo)基金、省級(jí)對(duì)口幫扶資金、國(guó)家政策性銀行貸款等，優(yōu)先向“飛地”園區(qū)和“飛出地”城市傾斜。

//本文刊發(fā)于《開(kāi)放導(dǎo)報(bào)》2024年第5期