綜研國策(40) | 粵港澳大灣區需要構建世界級多樞紐航空系統

文／周順波

　　中國（深圳）綜合開發研究院

　　新經濟研究所執行所長

□ 粵港澳大灣區航空市場規模領先全球，不僅得益于需求，也由于區內各大機場保持適度競爭，提升了服務效率并降低區域航空成本。

□ 世界級灣區在構建多樞紐航空系統上，均建立了相對統一的政府監管機構，但在區域內仍保持多市場主體的競爭格局。

□ 粵港澳大灣區需要構建適度競爭、分工協作的多樞紐航空系統，避免行政或市場壟斷而降低服務效率和服務質量。

目前，中國已成為全球航空業增長最快的區域，6月19日巴黎航展上，波音和空中客車公司發布了對全球航空市場的預測，波音預測未來20年中國市場年均增速6.1%，將成為世界首個超萬億美元的航空市場?？湛凸镜念A測更為樂觀，預計10年內中國成為全球最大的航空運輸市場。面對飛速增長的航空運輸需求，我國正著力打造北京、上海、廣州三大國際樞紐，形成京津冀、長三角、珠三角三大世界級機場群，構建適應未來需求的綜合航空樞紐系統，以應對日益緊缺的空域、航班時刻等資源挑戰。

粵港澳大灣區建設當前已上升為國家戰略，要建設具有世界級競爭力的灣區城市群，需要世界級的航空樞紐支撐。從目前的情況看，粵港澳大灣區2016年航空客運量達1.85億人次，貨運量736萬噸，超過紐約、倫敦和東京幾大灣區，在全球灣區中已居于領先地位。

圖 2007-2016年各大灣區航空客貨吞吐量對比（億人次，百萬噸）

粵港澳大灣區航空市場規模之所以領先全球，一方面緣于過去三十年珠三角作為“世界工廠”的內生需求，另一方面也緣于區域內各大機場保持相對競爭，盡管過去一直有觀點批評區域內機場存在重復建設、能力過剩等問題，但是事實表明，正是由于廣深港三大樞紐的相互競爭，提升了市場服務能力和服務效率，降低了區域航空運輸成本，從而提振了區域航空市場需求。

但也應該看到，當前粵港澳大灣區各機場由于產權主體不同、港澳空管體制差異等因素，存在監管協調力度不足、資源不足與資源浪費并存等問題。粵港澳大灣區內各大機場在保持相對競爭的格局下，需要進一步強化分工合作，形成面向全球的航空運輸網絡，助力國際一流灣區和世界級城市群建設。

01/ 粵港澳大灣區建設世界級航空樞紐面臨挑戰

1、航空客貨總量全球灣區領先，但人均出行次數依然較低。

粵港澳大灣區雖然航空客貨總量大，但與倫敦、東京、紐約等世界級灣區相比，人均航空出行次數依然較低，僅為紐約灣區的1/4，倫敦灣區的1/5，依然有較大的提升空間。

表2：2016年全球灣區航空出行情況對比

2、樞紐機場連通性不足，服務水平和服務效率仍有待提升。

粵港澳大灣區國際直達通航點數量仍然偏少，面向全球的航空網絡不夠完善。根據英國歐艾吉航空國際有限公司（簡稱OAG）2015年發布的全球航空樞紐連接度指數排名，全球連通性最好的50家樞紐機場中，粵港澳大灣區僅香港機場入圍，連接度指數得分416分，排名第41位，僅為排名第一的亞特蘭大機場的六分之一。廣深港三大樞紐在航線航點的設置上未能發揮協同效應，存在重復競爭，粵港澳大灣區面向全球的直航點數量仍需提升。

3、政府統一監管協調力度不足，市場主體自發合作存在局限。

粵港澳大灣區目前在政府層面缺乏統一的監管協調機制，更多依賴于各市場主體的自發合作。廣深港以及珠海、澳門五大機場雖已建立了定期溝通協調機制，在粵港澳合作框架下形成了A5聯盟，但由于定位分工、產權歸屬、運行標準、利益主體等多方面的原因，在基礎設施、國際客貨等方面合作進展緩慢。如2008年深港機場軌道聯絡線計劃，雙方討論后歸于沉寂，其中固然有建設成本高昂的問題，但雙方利益訴求差異也是計劃難以推行的重要原因。各機場在基礎設施、航線網絡、航權安排、關務安排、資金支持等多方面也缺乏有效合作機制安排，尚未實現機場間快速中轉和行李聯運等基本功能。此外，近年來隨著飛行流量不斷增加，空域矛盾日益突出，成為制約粵港澳大灣區航空樞紐建設的重要因素。

02/ 世界級灣區發展多機場樞紐系統的經驗

國際航空樞紐能夠有效推動全球高端資源的集散，增強面向全球的資源集聚和輻射能力，尤其是增強對跨國企業總部、國際組織機構、領事館等國際政治經濟資源的吸引力，推動形成面向全球的創新網絡。紐約、倫敦、東京等世界一流灣區均形成了面向全球、分工協作的多樞紐機場系統。

1、建立跨行政邊界的協調監管機構

紐約灣區三個主要機場（肯尼迪國際機場、紐瓦克自由國際機場和拉瓜迪亞機場）旅客吞吐量達1.3億人次。為加強機場、港口等基礎設施的統籌協調，紐約州和新澤西州聯合設立跨區域協調監管機構——紐約新澤西港務局，負責區域內機場系統統籌協調。港務局使用包括政策、價格、收費等不同手段，在三個主要機場間靈活、動態地調節航空旅客運量，促使運量從容量飽和、服務質量下降的大型機場向其它利用情況不足的中小型機場分流。在統一監管協調機制下,各機場依然保持產權主體獨立，以獨立市場地位參與區域競爭。

紐約大灣區主要機場分布圖

2、保持多樞紐機場系統內的適度競爭

倫敦灣區多機場系統2006年以前以英國機場集團（BAA）私有化為契機，以產權關系為紐帶，根據各機場細分市場，進行分工定位，實現各機場差異化發展。但BAA對倫敦地區機場的壟斷經營限制了市場競爭，致使機場運行效率低下，服務水平下降，旅客以及航空公司權益受損。根據2001年諾貝爾(NobelPrize)經濟學獎獲得者約瑟夫?斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)的估計，由于BAA壟斷導致希思羅機場(Heathrow)每年大約6800萬旅客時間損耗價值約為6.8億英鎊。為解決壟斷導致的服務效率和服務質量下降問題，2008年在英國負責反壟斷調查的競爭委員會的干預下，英國機場集團出售了蓋德威科機場和斯坦斯特德機場的股份，僅保留希思羅機場的控股權，BAA于2012年也更名為希思羅公司。英國政府同時設立了獨立的航空管理委員會（CAA）對機場服務價格和服務效率進行監管。

3、實施統一的空域規劃和飛行程序設計

倫敦和紐約灣區都存在飛行流量大，空域資源緊張的問題，但以整體效率最大為原則，通過統一的空域規劃和飛行程序設計，提升了資源使用效率，有效降低延誤。如倫敦終端區空域面積只有1.7萬平方公里，基本相當于珠海終端區的空域面積，但通過統一規劃，優化飛行程序，以設置多條平行航路、完善流量管理系統、縮小落地間隔等多種手段，減少航班等待時間，提升運作效率，區域范圍內機場的日均起降航班達到了4000架次。

總的來看，世界級灣區在構建多樞紐航空系統上，均建立了相對統一的政府監管機構，但在區域內仍保持多市場主體的競爭格局。倫敦灣區的經驗也表明，試圖以單一市場主體替代政府的統一監管，結果只能損失區域航空服務效率和公眾利益，從而損害區域競爭力。

03/ 構建適度競爭、分工協作的粵港澳大灣區多樞紐航空系統

為更好地服務于粵港澳大灣區建設，一方面要加強政府監管協調，實現粵港澳大灣區內部各機場的優勢互補，避免內耗和資源浪費；另一方面也要保持適度市場競爭，避免行政或市場壟斷而降低服務效率和服務質量。

1、構建適度競爭的航空多樞紐系統。

在市場主體方面，以廣深港三大機場為核心，保持多市場主體競爭的格局，確保服務質量和服務效率持續提升。另一方面，政府應推動基礎設施協作和資源對接，推動廣深港三大機場的無縫對接與中轉，盡快啟動穗港深機場軌道線的建設，統一空域規劃和飛行程序，形成一體化運作的多樞紐機場系統，打造全球領先的航空樞紐。

2、成立粵港澳大灣區機場管理局。

為解決利益主體及制度差異問題，借鑒新澤西港務局的模式，聯合行業管理部門、地方政府、機場等多方成立粵港澳大灣區機場管理局，作為專業技術管理機構，解決行政分割問題，對各市場主體進行監管，加強對粵港澳大灣區航空樞紐建設的統籌協調。

3、探索進一步開放粵港澳地區航權。

充分發揮香港以及深圳特區開放前沿的作用，利用自貿區建設的契機，借鑒海南的經驗，順應全球“天空開放”趨勢，探索在粵港澳大灣區打造自由飛行區，吸引全球航空公司開辟航線。加強與軍方、國家空管局的溝通，爭取民航局空管局對粵港澳空域資源進一步開放和優化，實現空域資源的進一步釋放。

4、率先探索客貨通關便利化政策。

優化國際客貨流程，探索推行管制代理人制度，全面推行國際旅客入境144小時免簽、離境退稅等便利政策，為國際航空客貨企業及旅客提供便利。