首部《能源法》出臺(tái)在即，為能源綠色發(fā)展保駕護(hù)航

4月10日，國(guó)家能源局發(fā)布了《中華人民共和國(guó)能源法（征求意見(jiàn)稿）》，為我國(guó)推進(jìn)“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略、促進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實(shí)法律基礎(chǔ)邁出重要的一步。《能源法（征求意見(jiàn)稿）》是我國(guó)近年來(lái)能源發(fā)展和博弈過(guò)程中，各利益相關(guān)方逐漸形成共識(shí)并把已有規(guī)則進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)的成果。該征求意見(jiàn)稿《起草說(shuō)明》介紹的擬設(shè)立主要法律制度中，第一條就是“通過(guò)戰(zhàn)略、規(guī)劃統(tǒng)籌指導(dǎo)能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，推動(dòng)能源清潔低碳發(fā)展”，表明社會(huì)對(duì)能源綠色發(fā)展已達(dá)成普遍共識(shí)，對(duì)通過(guò)《能源法》實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)有較強(qiáng)的決心。

一，我國(guó)能源綠色發(fā)展仍任重道遠(yuǎn)

首先，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)艱巨。能源結(jié)構(gòu)低碳化是能源綠色發(fā)展的基本目標(biāo)之一。然而，2017年我國(guó)一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭和石油比例分別為60.4%和18.8%，清潔能源天然氣和非化石能源比例分別只有7%和13.8%。在發(fā)電方面，燃煤發(fā)電占總體電力供應(yīng)的比例約70%，和歐美日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家的燃煤發(fā)電比例普遍低于50%相比，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)高碳特征明顯。

其次，空氣污染問(wèn)題不容樂(lè)觀。化石能源燃燒產(chǎn)生的二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳等污染物是造成空氣質(zhì)量問(wèn)題的主要原因。和歐美日發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)單位GDP二氧化硫和氮氧化物排放高出一個(gè)數(shù)量級(jí)（圖1）。盡管空氣污染問(wèn)題多年來(lái)受到高度重視，李克強(qiáng)總理在2017年政府工作報(bào)告中提出“堅(jiān)決打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”，但目前空氣質(zhì)量狀況仍然比較嚴(yán)峻，對(duì)居民生產(chǎn)生活帶來(lái)一定的影響。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的2019年全國(guó)城市PM2.5濃度數(shù)據(jù)，168個(gè)城市中只有40個(gè)達(dá)到國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的二級(jí)年平均濃度限值35微克/立方米，其中只有拉薩一市達(dá)到一級(jí)濃度限值15微克/立方米。

再次，溫室氣體排放體量巨大。能源利用是人類活動(dòng)排放的溫室氣體的最主要來(lái)源。根據(jù)《中華人民共和國(guó)氣候變化第三次國(guó)家信息通報(bào)》和《中華人民共和國(guó)氣候變化第二次兩年更新報(bào)告》的2014年溫室氣體排放清單，能源活動(dòng)排放的二氧化碳當(dāng)量占總排放約85%。我國(guó)是全世界溫室氣體排放量最大的國(guó)家，2012年占全球排放約23%，單位GDP二氧化碳當(dāng)量排放也遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家（圖1）。中國(guó)在氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)行動(dòng)方案中承諾，到2030年實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)峰、單位GDP二氧化碳排放比2005年下降60%-65%、非化石能源占比達(dá)到20%，然而該目標(biāo)和《巴黎協(xié)定》中本世紀(jì)末控制氣溫升高2℃以內(nèi)的長(zhǎng)期目標(biāo)仍有一定的差距。

圖1 單位GDP二氧化硫、氮氧化物、溫室氣體排放國(guó)家對(duì)比（2012）

二，《能源法》將為能源綠色發(fā)展提供法律保障

一是明確了能源清潔低碳發(fā)展的導(dǎo)向。征求意見(jiàn)稿規(guī)定，能源開(kāi)發(fā)利用應(yīng)當(dāng)與生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)（第三條），國(guó)家支持能源結(jié)構(gòu)從高碳到低碳轉(zhuǎn)變（第四條、第三十二條），加快開(kāi)發(fā)可再生能源和合理開(kāi)發(fā)化石能源（第四十三條、第三十八條），并保障能源資源節(jié)約和高效開(kāi)發(fā)利用（第十八條）；能源行業(yè)和從事能源開(kāi)發(fā)、加工轉(zhuǎn)換活動(dòng)的單位和個(gè)人，應(yīng)采取措施減少污染物和溫室氣體排放（第十九條、第三十四條）。這些條款將為國(guó)家、地方和部門(mén)制定和實(shí)施能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、節(jié)能降耗、減污減碳的各項(xiàng)政策提供法律依據(jù)。

二是明確了建立能源發(fā)展的戰(zhàn)略和規(guī)劃體系。征求意見(jiàn)稿規(guī)定，國(guó)家能源戰(zhàn)略是指導(dǎo)能源可持續(xù)發(fā)展和保障能源安全的總體方略，在此基礎(chǔ)上建立多層次的能源規(guī)劃體系（第二十二條）。能源規(guī)劃體系包括全國(guó)綜合能源規(guī)劃、全國(guó)分領(lǐng)域能源規(guī)劃、區(qū)域能源規(guī)劃和地方能源規(guī)劃，能源規(guī)劃和其他規(guī)劃、以及不同層次的能源規(guī)劃之間應(yīng)有效銜接，使得各規(guī)劃理念保持一致，各領(lǐng)域、各地區(qū)實(shí)施規(guī)劃能共同確保總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，有關(guān)公眾參與、監(jiān)督檢查和評(píng)估修訂的規(guī)定，也保障了能源規(guī)劃的科學(xué)制定、有力實(shí)施和及時(shí)調(diào)整。

三是明確了實(shí)現(xiàn)可再生能源目標(biāo)的各方職責(zé)。可再生能源推廣是減污減碳的重要途徑，國(guó)家和地方應(yīng)協(xié)同推進(jìn)完成。征求意見(jiàn)稿第四十四條規(guī)定，國(guó)家制定可再生能源中長(zhǎng)期總量目標(biāo)和比重目標(biāo)并分解至各省級(jí)地區(qū)，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)地方目標(biāo)實(shí)施情況的監(jiān)測(cè)和考核，明確了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行政措施中國(guó)家和地方的職責(zé)劃分。征求意見(jiàn)稿第四十五條規(guī)定，國(guó)家建立可再生能源電力消納保障制度并規(guī)定各省級(jí)地區(qū)的最低消納比重，由供電、售電、電力大用戶等市場(chǎng)主體通過(guò)自身消納或交易超額消納額度，以完成所在地區(qū)的消納任務(wù)，為2019年出臺(tái)的可再生能源電力消納保障機(jī)制確立法律依據(jù)，形成實(shí)現(xiàn)可再生能源目標(biāo)的市場(chǎng)機(jī)制。

三，對(duì)征求意見(jiàn)稿的完善建議

《能源法》（征求意見(jiàn)稿）仍存在一些有待提升的地方。從保障能源清潔低碳化更扎實(shí)推進(jìn)的角度出發(fā)，對(duì)征求意見(jiàn)稿提出以下三點(diǎn)補(bǔ)充建議。

第一，推行能源發(fā)展量化目標(biāo)管理制度。在征求意見(jiàn)稿已提及的促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化引導(dǎo)性條款和可再生能源目標(biāo)制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步實(shí)施覆蓋煤炭、石油、天然氣、核能和可再生能源的量化目標(biāo)管理，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。目標(biāo)依據(jù)方面，國(guó)家制定中長(zhǎng)期和階段性能源發(fā)展量化目標(biāo)，包括總量目標(biāo)、強(qiáng)度目標(biāo)或比重目標(biāo)，應(yīng)綜合考慮能源安全、生產(chǎn)和生活消費(fèi)需求、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)、環(huán)境治理、國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化承諾等方面的要求。

第二，實(shí)施能源目標(biāo)完成責(zé)任制。在國(guó)家可再生能源開(kāi)發(fā)利用或其他能源發(fā)展的目標(biāo)實(shí)施方面，應(yīng)明確包括地方政府和各類市場(chǎng)主體在內(nèi)的履行義務(wù)主體，應(yīng)當(dāng)接受相應(yīng)的約束管理；對(duì)未能完成所分配的年度或階段性量化目標(biāo)的地方政府或市場(chǎng)主體，應(yīng)有相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制或懲罰措施，以保障能源發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第三，完善能源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和公開(kāi)制度。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是能源清潔低碳和其他發(fā)展政策制定、實(shí)施、監(jiān)控等一系列工作開(kāi)展的基本依據(jù)，然而當(dāng)前各地區(qū)能源數(shù)據(jù)的完備性、一致性、公開(kāi)性仍有很大的改善空間。《能源法》應(yīng)增加能源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系的相關(guān)規(guī)定，鞏固支撐能源高質(zhì)量發(fā)展的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)：一是完善企業(yè)和地區(qū)層面的能源數(shù)據(jù)報(bào)送和統(tǒng)計(jì)制度，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和信息量；二是在保障信息安全前提下，逐步推動(dòng)不同部門(mén)能源數(shù)據(jù)共享和對(duì)公眾公開(kāi)，提高數(shù)據(jù)可獲得性；三是引入大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，提高數(shù)據(jù)豐富程度。